El Ecosistema Financiero: Cómo activar el "Capital Oculto" de las Ciudades Mexicanas

Autor: Alejandro Martínez Leal

En el artículo anterior diagnosticamos la fragilidad de la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales —donde 4 de cada 5 pesos dependen de fuentes federales— y exploramos algunas alternativas de financiamiento. En este artículo, mapeamos el ecosistema de financiamiento para proyectos urbanos, una herramienta vital para entender las rutas posibles hacia la autonomía financiera.

Con frecuencia, cuando un gobierno subnacional piensa en financiamiento, su visión se limita a dos extremos: pedir dinero a la Federación (participaciones) o pedir dinero al Banco (deuda). Sin embargo, como ilustra el Ecosistema de Financiamiento para Proyectos Públicos y Privados en México elaborado por Diagonal Consultoría, existe un "terreno medio" inexplorado y altamente rentable.

Este ecosistema nos muestra que, entre la inversión puramente pública y la inversión privada, existen mecanismos híbridos que permiten a los municipios y estados financiar su desarrollo y generar bienestar.

En Diagonal Consultoría —firma especializada en desarrollo y financiamiento urbano con más de 17 años de experiencia acumulada—, nos concentramos especialmente en esta franja central: las Asociaciones Públo-Privadas (APP) y la colaboración estratégica entre actores clave de los sectores público y privado, donde encontramos dos llaves maestras para desbloquear recursos: la Captura de Plusvalía (LVC) y la Captura de Valor Comercial (CVC).

Imagen: Elaboración Propia.

El Ecosistema como mapa para navegar la complejidad

Para entender dónde estamos parados, visualicemos el financiamiento urbano como un conjunto de "cajas" o fondos a los cuales se puede acceder dependiendo del tipo de proyecto:

• En el eje vertical, tenemos las fuentes de capital: desde el presupuesto municipal hasta los fondos de capital privado y las AFORES.

• En el eje horizontal, el grado de participación: desde lo 100% público hasta lo 100% privado.

El gran reto, y la gran oportunidad, para los gobiernos mexicanos está en moverse hacia el centro de este gráfico, buscando el apoyo del sector privado para la generación de proyectos de infraestructura que eleven la calidad de vida. 

Para lograrlo, es necesario activar dos categorías de instrumentos o "buckets" financieros:

1. Captura de Plusvalía (LVC): Recuperar lo que es público

La Captura de Plusvalía (Land Value Capture) es un mecanismo de redistribución de recursos y eficiencia económica.

Este mecanismo está fundamentado en la premisa de que las decisiones administrativas (como cambios de uso de suelo) y la inversión pública (como una nueva línea de transporte, como el caso presentado en San José, Costa Rica) generan incrementos significativos en el valor de la tierra privada. Históricamente, este "windfall" o ganancia inesperada ha sido de beneficio privado casi en su totalidad, a pesar de haber sido habilitado y financiado por los contribuyentes.

El ecosistema nos permite explorar instrumentos específicos que puedan utilizarse para movilizar parte de este incremento de valor y fondear infraestructura y servicios. Las opciones incluyen:

• Cambios Normativos y Bonos de Densidad (Upzoning): El gobierno puede permitir a los desarrolladores inmobiliarios aumentar la altura o densidad de sus construcciones, o cambiar el uso de suelo (ej. de industrial a residencial) en zonas de alta demanda. A cambio, el desarrollador aporta contraprestaciones como fondos o recursos económicos, o infraestructura pública. Un caso emblemático es el proyecto Porto Maravilha en Río de Janeiro, que financió su transformación vendiendo Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPACs).

• Contribuciones por Mejoras (Betterment Levies): Se trata de contribuciones cobradas a propietarios basadas en el beneficio específico que reciben de una obra pública. Una variante moderna son los Distritos de Mejora (como los BIDs), donde los propietarios acuerdan pagar una cuota extra para financiar servicios suplementarios como seguridad o limpieza en su zona.

• Reajuste de Tierras (Land Readjustment): Un modelo exitoso en países como Japón, mediante el cual los propietarios de terrenos irregulares o sin servicios aportan un porcentaje de su suelo a fideicomisos creados específicamente para el proyecto de land readjustment, los cuales pueden ser públicos o privados. A través de este esquema fiduciario, el suelo aportado se urbaniza, se relotifica y se dota de infraestructura y servicios. Al concluir el proceso, los propietarios originales reciben de regreso un porcentaje de suelo menor en extensión, pero de mayor valor, materializado en lotes plenamente urbanizados y con servicios completos, mientras que otra parte del suelo se utiliza para financiar las obras y la viabilidad integral del proyecto.

• Reforma del Impuesto Predial: Como se observó en el caso de Baja California, actualizar los sistemas para gravar el valor del suelo de manera más eficiente (separándolo de las mejoras) puede duplicar la recaudación y reducir la especulación de terrenos baldíos.

Ver más opciones de mecanismos de LVC y casos de aplicación en: El potencial de la captura de plusvalías para la financiación de proyectos urbanos: consideraciones metodológicas y casos prácticos

2. Captura de Valor Comercial (CVC): El gobierno como gestor de activos

A diferencia de la plusvalía (que se enfoca en la propiedad privada), la Captura de Valor Comercial (CVC) se enfoca en los activos que ya son del gobierno, pero que suelen estar "dormidos" o subutilizados.

En Diagonal Consultoría proponemos un cambio de mentalidad: la infraestructura pública también puede y debe generar prospectos comerciales para ser sostenible. Muchos municipios poseen terrenos, remanentes de vialidades o inmuebles en zonas estratégicas que no generan un solo peso. ¿Cómo activarlos?

• Usos Mixtos en Infraestructura: Una terminal de transporte (autobuses, metro o CETRAMs) o un mercado público no tienen por qué limitarse a su función básica; pueden integrar espacios de retail, oficinas o estacionamientos que generen rentas para subsidiar la operación pública.

• Tierra por Capital (Land for Cash): Identificar activos públicos excedentes o subutilizados para su venta o arrendamiento a largo plazo, con el compromiso legal de reinvertir lo recaudado estrictamente en nueva infraestructura.

• Desarrollo Conjunto: Aportar suelo público a un fideicomiso donde un privado construye, generando un flujo de ingresos constante para el municipio sin que este pierda la propiedad de la tierra.

• Sistemas de Parques Autosostenibles: Como presentamos en el caso de Jacksonville, los parques públicos no deben depender exclusivamente del presupuesto de mantenimiento a fondo perdido. Un sistema de parques bien gestionado puede generar ingresos propios a través de rentas comerciales en zonas estratégicas, concesiones reguladas de alimentos y servicios, y la gestión de eventos temporales; asegurando así recursos frescos para su conservación y seguridad.

  
  

Hacia una Asociación Público-Privada (APP) más sana

Aquí es donde todo se conecta. Las APPs en México han tenido mala fama cuando se usan simplemente para "patear la deuda" hacia adelante. Pero cuando integramos la Gestión del Suelo (LVC y CVC), la ecuación cambia drásticamente.

Un gobierno que sabe capturar plusvalías y generar valor comercial llega a la mesa de negociación con el sector privado no con las manos vacías, sino con activos. Esto permite esquemas de Joint Ventures donde el gobierno aporta el suelo y los permisos (equity) y el privado el capital.

Incluso, el suelo puede usarse como colateral para obtener financiamiento inicial, o utilizar herramientas como el Tax Increment Financing (TIF) —como el ejemplo que utilizamos en Winchester, Virginia—, el cual permite pedir prestado hoy contra el incremento futuro de los ingresos prediales que traerá el proyecto.

Hacemos un llamado a las ciudades y estados a actuar

El Ecosistema de Financiamiento nos enseña que el dinero para transformar nuestras ciudades existe.

En Diagonal Consultoría, entendemos este ecosistema y ayudamos a diseñar fuentes específicas a las necesidades de cada contexto. Apoyamos a los gobiernos a identificar sus activos ocultos, diseñar los instrumentos de captura de valor y estructurar las alianzas necesarias para que los proyectos se conviertan en una realidad.