Áreas de donación subutilizadas: por qué los municipios necesitan instrumentos alternativos de gestión del suelo

Autor: Fernando Granados Franco

En el desarrollo urbano suele asumirse que las áreas de donación —cesiones de suelo que los desarrolladores inmobiliarios transfieren a los municipios como contraprestación por permisos de construcción— constituyen el mecanismo más eficaz para garantizar infraestructura, equipamiento urbano y espacios públicos. Sin embargo, la mayoría de los municipios mexicanos carece de la capacidad institucional y presupuestal necesaria para desarrollar, operar y mantener dichos espacios, lo que se traduce en terrenos abandonados, baldíos o incluso ocupados de manera irregular.

Esta situación representa un alto costo de oportunidad para las ciudades. Los beneficios que ese suelo podría generar —equipamiento educativo, servicios de salud, espacio público, actividad comercial, entre otros— simplemente no se materializan. Y en el contexto fiscal actual, difícilmente los municipios podrán revertir esta situación, pues las restricciones presupuestales limitan su capacidad de inversión.

En este contexto, las ciudades mexicanas podrían explorar instrumentos alternativos de gestión del suelo, más allá de las áreas de donación, que permitan canalizar inversión privada hacia objetivos de política pública sin depender exclusivamente del gasto municipal. ¿Qué tipo de mecanismos existen?

Zonificación por incentivos

La zonificación por incentivos permite a los desarrolladores acceder a derechos de construcción superiores a la norma base —mayor superficie construible, altura, etc.— a cambio de contraprestaciones previamente definidas en la normativa: viviendas asequibles, equipamientos comunitarios, espacios públicos, acciones de conservación ecológica, entre otros.

Bajo este esquema, un desarrollador puede construir hasta el límite base establecido por ley por derecho propio; o bien, optar por derechos adicionales hasta un límite superior, siempre que realice aportaciones equivalentes al valor económico que le correspondería ceder. En lugar de transferir una fracción de terreno que, dada la realidad presupuestal de los municipios, probablemente permanecería subutilizada por años, el desarrollador aportaría su equivalente en viviendas sociales, equipamientos, espacios públicos u otras obras prioritarias para la ciudad.

Por ejemplo, si un predio de 10,000 m² tiene un Coeficiente de Utilización del Suelo (CUS) base de 5 y máximo de 7, el desarrollador podría construir 50,000 m² por derecho propio. Si desea alcanzar el límite superior —70,000 m²—, debería realizar aportaciones conforme a fórmulas establecidas en la normativa. Esas aportaciones pueden ser monetarias, canalizadas a un fideicomiso con reglas claras sobre el destino de los recursos, o en especie, mediante la construcción directa de equipamientos, vivienda o infraestructura.

Adicionalmente, este mecanismo podría ayudar a resolver el problema de las áreas de donación ya existentes: las aportaciones en especie podrían destinarse a equipar y desarrollar esos terrenos, convirtiendo espacios hoy subutilizados en activos urbanos productivos.

Este tipo de esquemas no operan de forma uniforme en toda la ciudad, sino de manera focalizada en zonas con necesidades específicas. Si un área carece de parques, las contraprestaciones se orientan a ese rubro; si las prioridades son salud, vivienda o conservación ambiental, los recursos se etiquetan hacia esos sectores.

En muchas ciudades del mundo, la zonificación por incentivos es una política consolidada que ha facilitado la generación de viviendas, parques y equipamientos a cambio de mayores derechos de edificación, dentro de marcos normativos transparentes y técnicamente sólidos.

Tarifas vinculadas (linkage fees)

Las tarifas vinculadas son gravámenes únicos que se aplican a grandes desarrollos inmobiliarios —comerciales, industriales, de oficinas, entre otros— para mitigar sus externalidades sobre el mercado habitacional. Los grandes proyectos generan empleos, pero también presión sobre la demanda de vivienda; esa presión tiene un costo que puede mitigarse mediante instrumentos de gestión urbana.

En la ciudad de Boston, por ejemplo, los desarrollos mayores a 5,000 m² deben realizar aportaciones económicas al fideicomiso de vivienda Neighborhood Housing Trust como condición para obtener permisos de construcción. Las tarifas se calculan por metro cuadrado según el tipo de proyecto, y los recursos se destinan a construir o subsidiar vivienda para la población de menores ingresos. Desde su creación, este fideicomiso ha recaudado más de 227 millones de dólares, apoyando la creación de más de 9,000 viviendas nuevas y la preservación de otras 6,000.

Este tipo de instrumentos deben diseñarse con precisión para no comprometer la viabilidad de los proyectos ni la competitividad de la ciudad. Sin embargo, cuando las tarifas se calculan adecuadamente, experiencias exitosas muestran que no desincentivan la inversión privada, y contribuyen a que el crecimiento urbano sea más inclusivo y sostenible.

Implicaciones para los municipios en México

Estas experiencias no necesariamente deben trasladarse de manera literal, sino entenderse como referencias para innovar la política urbana en México. Las ciudades del país pueden crear instrumentos alternativos de gestión del suelo y financiamiento —como fideicomisos temáticos o sectoriales—, con reglas claras, mecanismos de seguimiento transparentes e incentivos bien definidos, que permitan movilizar inversión privada para alcanzar objetivos de desarrollo local.

Para que un municipio pueda explorar instrumentos como los descritos, se requieren al menos tres condiciones: primero, un diagnóstico claro del patrimonio inmobiliario municipal; segundo, un marco normativo local que habilite mecanismos como la zonificación por incentivos, incluyendo fórmulas claras para calcular las contraprestaciones; y tercero, mecanismos de seguimiento y transparencia que permitan verificar que los recursos o aportaciones generados se destinan a los fines establecidos.

En Diagonal acompañamos a los gobiernos locales en este proceso: desde el diagnóstico de su patrimonio inmobiliario y la evaluación de los instrumentos vigentes, hasta el diseño e implementación de políticas innovadoras con sustento técnico y conocimiento del contexto mexicano.