Más ingresos municipales y estatales propios, sin subir impuestos: el patrimonio público como fuente desaprovechada

Autor: Alejandro Martínez Leal

El Problema: subir impuestos solo para pagar cuentas, no para mejorar servicios

En México, existe una verdad incómoda y es que cuando un municipio o estado anuncia un aumento de impuestos, casi nunca es para construir vivienda asequible, transporte público, un parque nuevo, o ampliar la red de agua de una ciudad. Es para pagar la nómina y el gasto corriente y cubrir el déficit anual. El ciudadano paga más y, en contraprestación, recibe los mismos servicios.

Esta lógica, subir impuestos para sobrevivir y no para mejorar, erosiona la legitimidad de los gobiernos locales y los condena a una dependencia crónica de las transferencias intergubernamentales. Como vimos en un artículo anterior, en 2024, la mayoría de los municipios mexicanos dependía de transferencias federales a través del ramo 28 y el ramo 33 para más del 80% de sus ingresos. Pero existe otro camino. Y no es ni nuevo ni teórico.

La tesis: las ciudades son más ricas de lo que creen

En su libro The Public Wealth of Cities: How to Unlock Hidden Assets to Boost Growth and Prosperity (Brookings, 2017), Dag Detter y Stefan Fölster sostienen una idea simple pero radical: las ciudades poseen una enorme cantidad de activos comerciales, tierra, edificios, puertos, aeropuertos, empresas de servicios, cuyo valor combinado suele equivaler, como mínimo, a una vez el PIB de la propia ciudad. La mayoría de los gobiernos locales ni siquiera tiene un inventario completo de lo que poseen, mucho menos un estado financiero que muestre el rendimiento de esos activos.

Bruce Katz, cofundador de New Localism, lleva años argumentando lo mismo desde otra trinchera. En su trabajo sobre Copenhague, ciudad que en los años 80 enfrentaba 17.5% de desempleo y un déficit anual de 750 millones de dólares, documenta cómo la creación de una corporación pública de propósito específico, primero el Ørestad Development Corporation y luego CPH City & Port Development, transformó tierra ociosa del estado en el motor de financiamiento del metro de la ciudad y de su regeneración urbana. La fórmula: el gobierno aporta tierra, habilita nuevos usos del suelo, la tierra se valoriza, la corporación se endeuda contra ese valor incrementado, y los recursos se canalizan a infraestructura pública. Hoy Copenhague es una de las ciudades más prósperas del mundo.

La tesis central, entonces, es esta:

Los impuestos deberían servir para mejorar servicios, no para pagar cuentas. Y los gobiernos locales tienen, en sus propios balances, la capacidad de financiar mejoras sin recurrir exclusivamente al aumento de impuestos o a transferencias federales.

Hay muchas formas en que el sector público puede operar de manera estratégica para movilizar ingresos propios 

En primer lugar, vale la pena reconocer que existen múltiples modelos donde los gobiernos actúan con estrategia, eficiencia y una lógica de mercado sin perder su mandato público:

• Empresas Públicas de Medellín (EPM): 100% propiedad del municipio, opera como una empresa comercial para la prestación de servicios de energía, agua, gas y saneamiento  , con presencia en seis países. Por estatuto, transfiere el 30% de sus utilidades netas al ayuntamiento de Medellín cada año, lo que ha permitido financiar parques, escuelas y obra pública sin subir impuestos.

• Mercados públicos, recintos feriales, centros de eventos, estacionamientos, terminales de autobuses, rastros: todos pueden estructurarse como unidades de negocio con balance propio para generar flujos e ingresos que los gobiernos pueden reinvertir para mejorar servicios e infraestructura

• Fondos soberanos municipales o estatales: vehículos que consolidan activos comerciales en un solo balance gestionado profesionalmente.

  
  

De estos hablaremos en un próximo artículo, que son los mecanismos de captura de valor comercial que mostramos en el ecosistema de financiamiento. Pero es importante mencionar para este artículo que, entre todas estas opciones, los bienes raíces son los que mayor potencial subutilizado representan, precisamente porque casi ningún gobierno local los contabiliza ni gestiona estratégicamente.

Bienes raíces públicos: el activo olvidado

Los gobiernos estatales y municipales son, casi sin excepción, los mayores propietarios de tierra y edificios de cualquier ciudad. Predios reservados que nunca se desarrollaron, edificios administrativos subutilizados, terrenos junto a estaciones de transporte, antiguas zonas militares, riberas, puertos, terminales en desuso. La mayoría aparece, si acaso, en algún registro disperso, no como activo en un balance público.

Detter y Fölster proponen separar esos activos en dos categorías:

1. Activos de política pública (escuelas, plazas, bibliotecas): no buscan rentabilidad, prestan un servicio social.

2. Activos comerciales (predios urbanos sin uso, edificios obsoletos, infraestructura redituable): pueden y deben generar retornos para reinvertirse en acciones de beneficio público.

Actualmente,el reto es que los bienes públicos no se gestionan como activos, sino como pasivos olvidados. Mientras un predio municipal en una zona de alta valorización permanece como bodega o estacionamiento informal, el costo de oportunidad, medido en infraestructura no construida, vivienda no edificada, transporte no financiado, se acumula año tras año.

Casos que ilustran el potencial

Copenhague: tierra militar convertida en metro

La Ørestad Development Corporation, copropiedad del Municipio de Copenhague (55%) y el Ministerio de Finanzas danés (45%), recibió tierra militar ociosa entre la ciudad y el aeropuerto. La municipalidad permitió nuevos usos del suelo, de suelo protegido a comercial, residencial y educativo. La corporación se endeudó contra el valor incrementado de la tierra y financió las líneas 1 y 2 del metro. Para 2013, el metro transportaba 55 millones de pasajeros al año.

Más interesante aún, en los nuevos contratos de venta de terrenos para desarrollar, CPH City & Port Development incluye una cláusula que obliga al comprador a pagar un suplemento anual durante 60 años si una estación de metro se construye dentro de un radio de 50 metros del predio (11.41 USD por metro cuadrado para oficinas, 5.71 USD por metro cuadrado para vivienda). Es decir, el gobierno recupera una porción del incremento de valor que él mismo genera con la inversión en transporte, en lugar de dejarlo enteramente en manos privadas.

Nueva York: NYCEDC y la gestión profesional de 66 millones de pies cuadrados

La New York City Economic Development Corporation (NYCEDC), creada en 1991, opera como una corporación sin fines de lucro que gestiona prácticamente todos los bienes de dominio privado de la ciudad. Las cifras hablan solas:

• Opera más de 557 mil metros cuadrados de bienes raíces que generan 150 millones de dólares anuales (datos de 2021).

• Sus inversiones detonaron Cornell Tech en Roosevelt Island, el campus de ingeniería de New York University en Downtown Brooklyn, el Brooklyn Army Terminal (278 mil metros cuadrados de espacio industrial para más de 100 empresas locales), y la transformación de Hunts Point.

• Para el año fiscal 2025, NYCEDC catalizó el desarrollo o redesarrollo de 655 mil metros cuadrados de espacio construido, y proyectos de transformación urbana como Willets Point se espera generen 6.1 mil millones de dólares de impacto económico en 30 años.

NYCEDC no solo gestiona inmuebles, los usa como instrumento de política pública para impulsar  el desarrollo de sectores como biotecnología, manufactura urbana, tecnología, economía verde y vivienda asequible. La ciudad obtiene ingresos y e impulsa la dirección estratégica de su economía.

Changsha y el modelo chino de financiamiento por tierra

En Changsha (capital de la provincia de Hunan, China) y en cientos de ciudades chinas, el financiamiento de carreteras urbanas, líneas de metro y obra pública se ha apoyado durante dos décadas en el sistema conocido como land finance: el gobierno municipal adquiere tierra periférica, construye infraestructura que la valoriza, y luego subasta los derechos de uso del suelo a desarrolladores. La diferencia entre el costo de adquisición y el precio de venta financia la propia obra. Aunque el modelo tiene críticas legítimas, como el sobreendeudamiento de gobiernos locales, el sistema de land finance ha generado un modelo sólido de financiamiento y gasto local basado en derechos de uso de suelo urbano.

¿Te suena interesante? Entonces: ¿cómo aplicar esto en México? en el próximo artículo hablaremos sobre este tema.

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Fuentes principales: Bruce Katz y Jeremy Nowak, sobre Copenhague (CPH City & Port Development); Dag Detter y Stefan Fölster, "The Public Wealth of Cities: How to Unlock Hidden Assets to Boost Growth and Prosperity" (Brookings, 2017); reportes anuales de NYCEDC; documentación pública del Chicago Infrastructure Trust, Temasek Holdings, EPM Medellín, COSCO-Piraeus y Canada Strong Fund.